2021年12月29日，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布了一項新規(guī)《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法（自然資發(fā)〔2021〕178號）》 ，并同時發(fā)布了新規(guī)實施的配套工作安排《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑有關(guān)事項的通知（自然資辦發(fā)〔2021〕72號）》。這意味著“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)” 跨省調(diào)劑制度又有了新的變化。

說起“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)”這項制度，政府投融資工作和鄉(xiāng)村振興工作的從業(yè)人員耳熟能詳，其似乎無處不在但要說清卻又無從下手，本文就借解讀本次新規(guī)的機(jī)會，從頭八一八這項制度的前世今生。

一、 制度本源--城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的確立

2004年10月21日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）規(guī)定“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，這便是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度的最初由來，以此為依據(jù)開始在部分地區(qū)試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度。

2008年6月27日國土資源部正式頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），確定了是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度的實施細(xì)節(jié)。主要包括以下內(nèi)容：

1、 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的定義。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

2、 試點(diǎn)的實施。

通過下達(dá)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項用于控制項目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，同時作為拆舊地塊整理復(fù)墾耕地面積的標(biāo)準(zhǔn)。不得作為年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)使用。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊整理復(fù)墾的耕地面積歸還，面積不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

3、 試點(diǎn)工作的實施范圍。

實行行政區(qū)域和項目區(qū)雙層管理，以項目區(qū)為主體組織實施。項目區(qū)應(yīng)在試點(diǎn)市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)置。

4、 實施期限。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)從項目區(qū)整體審批實施至指標(biāo)歸還的期限一般不超過三年。

5、必須保障村民的權(quán)益，以村民自愿為原則。

項目區(qū)選點(diǎn)布局應(yīng)當(dāng)舉行聽證、論證，充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和公眾意見，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿，大拆大建；項目區(qū)實施過程中，涉及農(nóng)用地或建設(shè)用地調(diào)整、互換，要得到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民確認(rèn)。涉及集體土地征收的，要實行告知、聽證和確認(rèn)，對集體和農(nóng)民妥善給予補(bǔ)償和安置。

2014年1月26日財政部發(fā)布《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)財稅政策問題的通知》（財綜〔2014〕7號）進(jìn)一步完善了制度，主要是對相關(guān)的資金來源和稅收做出了規(guī)定：

1、明確了增減掛鉤項目形成的收益歸屬于土地出讓收入。市縣國土資源管理部門依法供應(yīng)用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）形成的土地出讓收入，包括利用增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)供應(yīng)土地形成的土地出讓收入，均應(yīng)當(dāng)按照國辦發(fā)〔2006〕100號文件規(guī)定，就地全額繳入國庫，實行“收支兩條線”管理。

2、增減掛鉤項目的支出，包括農(nóng)村居民住宅等拆遷補(bǔ)償所需費(fèi)用、新建農(nóng)村居民安置住房所需費(fèi)用、新建農(nóng)村居民安置住房社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊所需費(fèi)用、新建農(nóng)村居民安置住房社區(qū)中的學(xué)前教育、義務(wù)教育等相關(guān)費(fèi)用，都由財政預(yù)算列支。

3、增減掛鉤項目單位需要舉借債務(wù)的，屬于地方政府性債務(wù)的，納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理。增減掛鉤項目單位舉債籌集的資金，應(yīng)當(dāng)實行銀行專賬管理，專項用于與增減掛鉤項目相關(guān)的開支，不得擠占和挪作他用。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度的目標(biāo)是增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，重點(diǎn)是拆舊復(fù)墾，而不是建新，拆舊區(qū)復(fù)墾新增耕地面積大于等于建新區(qū)占用耕地面積加上掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項用于控制項目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，不得作為年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)使用。同時為了更有效的利用農(nóng)村建設(shè)用地，切實改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和村莊面貌，零拆整建，集中規(guī)劃，在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行土地資源的整合交換，城市向鄉(xiāng)村輸出資金，鄉(xiāng)村向城市提供土地，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和區(qū)域均衡發(fā)展。

二、制度升級--城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)區(qū)域間調(diào)劑

2016年后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)作為一項盤活農(nóng)村土地資源的制度被用到了更多的領(lǐng)域，而僅限于市、縣行政轄區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)的規(guī)定也在新的適用領(lǐng)域有了一定的突破。這里主要是用在以下兩個領(lǐng)域：

1. 用于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

從2016年開始決策層不斷探索利用這一制度推動脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的使用范圍經(jīng)過了兩次拓展：

首先，國土資源部于2016年2月17日頒布《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕2號）,2017年4月10日頒布《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》（國土資發(fā)〔2017〕41號），允許集中連片特困地區(qū)、國家級貧困縣，以及省級貧困縣產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

其后，國務(wù)院開始嘗試突破省際范圍，實現(xiàn)全國一盤棋，通過市場機(jī)制將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑引入政府管理，從而更好的配置資源。2017年9月25日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》（廳字〔2017〕41號）規(guī)定，探索“三區(qū)三州”及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)開展交易，收益主要用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，按照土地出讓收入的有關(guān)管理規(guī)定，加強(qiáng)資金使用管理，首次允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省對口交易。2018年1月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號）再次重申，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2018年3月26日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》將跨省調(diào)劑的改革思路落實成為可操作的制度，放開城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑的范圍，使后備土地資源緊張的省市得到新的農(nóng)地開發(fā)指標(biāo)。該辦法的主要內(nèi)容有：

（1） 增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的調(diào)出地區(qū)限定在“三區(qū)三州”(即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)及其他深度貧困縣。調(diào)入地區(qū)不受對口限制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，目前確定北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東8個省(市)為主要幫扶省份。

（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑為自上而下流程，由國土資源部根據(jù)“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣具體情況，經(jīng)測算后報國務(wù)院確定調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)任務(wù)。

（3）跨省域補(bǔ)充耕地資金及建設(shè)用地調(diào)劑資金均納入省級財政向中央財政的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性支出，在中央財政和地方財政年終結(jié)算時上解中央財政。根據(jù)認(rèn)定的承擔(dān)國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地規(guī)模和相關(guān)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，中央財政將國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地經(jīng)費(fèi)預(yù)算下達(dá)承擔(dān)國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份。有關(guān)省份收到國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地經(jīng)費(fèi)后，按規(guī)定用途安排使用。

（4）跨省域補(bǔ)充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。其中，一部分安排給承擔(dān)國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份，優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等補(bǔ)充耕地任務(wù)；其余部分由中央財政統(tǒng)一安排使用。

（5）財政部根據(jù)國土資源部核定的調(diào)劑資金總額，向深度貧困地區(qū)所在省份下達(dá)70%調(diào)劑資金指標(biāo)，由省級財政主管部門根據(jù)省級國土資源主管部門確認(rèn)的調(diào)劑資金金額向深度貧困地區(qū)撥付。待完成拆舊復(fù)墾安置，經(jīng)省級國土資源主管部門驗收并經(jīng)國土資源部確認(rèn)后，財政部向深度貧困地區(qū)所在省份下達(dá)剩余30%調(diào)劑資金指標(biāo)，由省級財政主管部門向深度貧困地區(qū)撥付。調(diào)劑資金支出列入中央財政對地方財政一般性轉(zhuǎn)移支付，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先和重點(diǎn)保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)深度貧困地區(qū)的安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)以及購買易地扶貧搬遷服務(wù)等。   

目前各省實際操作城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑有三種模式：

• 山東模式。授權(quán)企業(yè)經(jīng)營，由企業(yè)為業(yè)主，相當(dāng)于特許經(jīng)營，企業(yè)可留存收益。由于目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑收支都必須納入一般公共預(yù)算，因此跨省調(diào)劑授權(quán)企業(yè)經(jīng)營不合規(guī)，但省內(nèi)調(diào)劑收支可以不納入政府預(yù)算，授權(quán)企業(yè)經(jīng)營不違規(guī)。

•  廣西模式。政府經(jīng)營和授權(quán)企業(yè)經(jīng)營并存。

•  蘇州模式。授權(quán)企業(yè)經(jīng)營，財政補(bǔ)貼，節(jié)余指標(biāo)歸企業(yè)所有，政府購回，這會增加政府隱性債務(wù)，也存在違規(guī)風(fēng)險。 

依據(jù)目前的相關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)出讓方，省內(nèi)調(diào)劑可以授權(quán)企業(yè)經(jīng)營，但跨省調(diào)劑只能由政府經(jīng)營不可授權(quán)企業(yè)；指標(biāo)購買方，省內(nèi)調(diào)劑可以由企業(yè)購買，但跨省調(diào)劑只能由政府購買不可由企業(yè)購買，此外購買方如是政府還需要落實預(yù)算。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑的重點(diǎn)在于支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，通過政府的統(tǒng)一調(diào)度實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，提高貧困地區(qū)的土地利用效率，增加貧困地區(qū)的收入，促進(jìn)貧困地區(qū)的發(fā)展，也正因為重點(diǎn)在于扶貧，調(diào)劑的范圍仍然控制在有限的地域范圍之內(nèi)。但意義卻非常重大，一是確認(rèn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，從而提升了指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)價值；二是將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度與其他土地政策相結(jié)合，成為實現(xiàn)土地政策的有力工具。

2. 用于全域土地綜合整治試點(diǎn)。

2019年12月20日自然資源部頒布《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，明確要貫徹落實習(xí)近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》相關(guān)部署要求，將在全國范圍內(nèi)部署開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。此次試點(diǎn)工作賦予了地方兩大政策杠桿，其中一項政策就是允許在土地綜合整治工作中節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策使用，并將流轉(zhuǎn)范圍從縣域擴(kuò)大到省域。 

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度被用于土地綜合整治試點(diǎn)工作，在全國范圍的300個試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，指標(biāo)的流轉(zhuǎn)范圍從縣域擴(kuò)大到省域。 

三、制度修訂--城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑

通過梳理城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度的沿革，我們就可以對本次新規(guī)作出準(zhǔn)確的定位了，本次新規(guī)隸屬于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這條線。

2021年我國脫貧攻堅戰(zhàn)略全面完成，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為農(nóng)村工作的核心，3月中共中央、 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，主要針對進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興的相關(guān)工作進(jìn)行安排。其中土地支持政策銜接部分提出，“過渡期內(nèi)，對脫貧地區(qū)繼續(xù)實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)交易政策；在東西部協(xié)作和對口支援框架下，對現(xiàn)行政策進(jìn)行調(diào)整完善，繼續(xù)開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑?！北敬巫匀毁Y源部發(fā)布的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑新規(guī)正是為了落實意見中所指的“在東西部協(xié)作和對口支援框架下，對現(xiàn)行政策進(jìn)行調(diào)整完善，繼續(xù)開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑”這一要求，另一方面，2018年頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》已于2020年12月31日到期，本次新規(guī)也是對此進(jìn)行的替補(bǔ)。新規(guī)僅適用于脫貧攻堅完成后的過渡期，實施期限為5年，至2025年12月31日。

根據(jù)國務(wù)院脫貧攻堅過渡期意見中的規(guī)定，本次新規(guī)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的范圍沒有變化，調(diào)出地區(qū)仍限定在原“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣、國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。

對比2018年《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，本次新規(guī)對增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑工作實施的指導(dǎo)原則有了很大的變化：

（1）工作實施遵循市場化原則，從原來的國家計劃轉(zhuǎn)變?yōu)槭‰H協(xié)商。原規(guī)則以計劃手段自上而下主導(dǎo)，由國家統(tǒng)籌后下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出，新規(guī)主要由各省自行協(xié)商需求后報國家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，省際充分協(xié)商對接，統(tǒng)籌資源資金配置，實現(xiàn)調(diào)劑指標(biāo)和調(diào)劑資金供需平衡，國家層面各主管部門在自己的監(jiān)管范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，如自然資源部 統(tǒng)籌指導(dǎo)、財政部對調(diào)劑資金跨省域收支進(jìn)行監(jiān)管等。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的保護(hù)。隨著《民法典》、新《土地法》等相關(guān)法律法規(guī)的實施，法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的保護(hù)更為全面和完善，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，必須尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見，嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定的民主決策程序進(jìn)行審批。本次新規(guī)將原規(guī)則的“充分尊重農(nóng)民意愿，切實保障農(nóng)民土地合法權(quán)益和農(nóng)村建設(shè)用地需求，防止盲目推進(jìn)”修改為“”開展拆舊復(fù)墾安置必須充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見，切實履行民主決策程序，依法保障農(nóng)民土地合法權(quán)益和農(nóng)村建設(shè)用地需求。嚴(yán)格履行審批程序，先批準(zhǔn)后實施，不得先拆舊復(fù)墾再予以追認(rèn)，不得擅自擴(kuò)大規(guī)模。”

在新的指導(dǎo)原則下，相關(guān)的工作流程和規(guī)則也作出新的調(diào)整，具體措施如下：

（1）各部門工作分工。有關(guān)省級人民政府負(fù)責(zé)節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的組織實施和調(diào)劑資金的跨省域收支；市、縣級人民政府負(fù)責(zé)具體實施；自然資源部會同有關(guān)部門對節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑進(jìn)行監(jiān)管；財政部會同有關(guān)部門對調(diào)劑資金跨省域收支進(jìn)行監(jiān)管。

（2）指標(biāo)價格標(biāo)準(zhǔn)。國家統(tǒng)一制定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)價格標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價格根據(jù)復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定，復(fù)墾為一般耕地的每畝30萬元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬元。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元（調(diào)劑指標(biāo)來源于復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，每畝40萬元）。

（3）指標(biāo)需求確定及上報。

調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份應(yīng)根據(jù)本地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地、財政收入和土地出讓收益、國土空間規(guī)劃等，合理確定調(diào)入節(jié)余指標(biāo)需求，調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份優(yōu)先按照東西部協(xié)作和對口支援關(guān)系購買節(jié)余指標(biāo)，鼓勵進(jìn)一步購買其他省份的調(diào)出節(jié)余指標(biāo)。

調(diào)出節(jié)余指標(biāo)省份應(yīng)根據(jù)本地區(qū)第三次全國國土調(diào)查成果、國土空間規(guī)劃、拆舊復(fù)墾潛力、資金需求等，合理確定調(diào)出節(jié)余指標(biāo)需求。調(diào)出的節(jié)余指標(biāo)，必須來源于增減掛鉤拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的、可長期穩(wěn)定利用的耕地。拆舊復(fù)墾以不破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化風(fēng)貌為前提。位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)或25度以上陡坡的原則上不得復(fù)墾為耕地。節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)赜玫匦枨蠛蠓娇捎糜诳缡∮蛘{(diào)劑。

調(diào)劑雙方省份在充分協(xié)商基礎(chǔ)上，由省級人民政府分別提出調(diào)出、調(diào)入節(jié)余指標(biāo)需求，報自然資源部，原則上每年不超過兩次。自然資源部商財政部等有關(guān)部門組織進(jìn)行統(tǒng)籌平衡，報請國務(wù)院同意后下達(dá)調(diào)劑任務(wù)。

節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑雙方省份需填報調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)需求表，于每年11月30日前同步函報自然資源部。

（4）方案編制及備案。

按照增減掛鉤政策規(guī)定，調(diào)出節(jié)余指標(biāo)省份組織編制和審批拆舊復(fù)墾安置方案、產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份組織編制和審批建新方案、使用節(jié)余指標(biāo)，均應(yīng)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)報自然資源部備案，做到數(shù)量真實、質(zhì)量可靠，圖、數(shù)、實地一致。

調(diào)出節(jié)余指標(biāo)省份完成拆舊復(fù)墾驗收后，應(yīng)將復(fù)墾地塊納入國土變更調(diào)查進(jìn)行地類變更，并將矢量坐標(biāo)等按要求通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)報備，確?！皵?shù)、線、圖”一致，填寫調(diào)出節(jié)余指標(biāo)驗收統(tǒng)計表，向自然資源部提出節(jié)余指標(biāo)核定申請。同一年度調(diào)劑給同一省份的節(jié)余指標(biāo)，原則上應(yīng)一次性申報核定。

（5）資金收取和支出。

調(diào)出節(jié)余指標(biāo)經(jīng)驗收并由自然資源部核定后，調(diào)劑資金結(jié)算不再經(jīng)過中央財政，由相關(guān)省份自行對接，通過一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入和支出科目反映。

調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份支付調(diào)劑資金后，方可根據(jù)國家核定的調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)組織實施建新方案，調(diào)入節(jié)余指標(biāo)可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，也可與其他計劃指標(biāo)配合使用。調(diào)出節(jié)余指標(biāo)省份應(yīng)將獲得的調(diào)劑資金全額下達(dá)產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)的地區(qū)，全部用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，優(yōu)先保障安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)修復(fù)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)等，支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金償還。

（6）核查及后期監(jiān)管工作。

a.核查工作。

自然資源部在核定各省份跨省域調(diào)劑指標(biāo)時，對涉及的有關(guān)省份規(guī)劃耕地保有量等變化情況實行臺賬管理；列入臺賬的，在省級人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等監(jiān)督檢查中予以認(rèn)定。

省級人民政府對調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)的真實性、合法性負(fù)總責(zé)，省級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對拆舊復(fù)墾耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行核實。自然資源部對調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)的真實性、合法性進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)弄虛作假、違背群眾意愿強(qiáng)行實施等問題的，要求限期整改，問題嚴(yán)重的，暫停節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑。

b.后期監(jiān)管工作。

各級自然資源主管部門會同有關(guān)部門對拆舊復(fù)墾耕地進(jìn)行后期管護(hù)，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”加強(qiáng)日常監(jiān)測監(jiān)管，嚴(yán)格實施耕地用途管制，防止撂荒，不得擅自改變用途。

各級自然資源主管部門進(jìn)行日常動態(tài)巡查，及時發(fā)現(xiàn)并督促糾正查處弄虛作假等違法違規(guī)行為。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)適時跟蹤督察。

結(jié)語

新規(guī)在過渡期后將失效，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度將如何演變尚無法推測，“增減掛”指標(biāo)跨省調(diào)劑制度是繼續(xù)作為鄉(xiāng)村振興的一項特殊土地支持政策，還是推廣到全域土地綜合整治試點(diǎn)分支，實現(xiàn)指標(biāo)跨省調(diào)劑適用范圍的全面推廣，或者對制度整體進(jìn)行修訂，都需要視我國土地制度改革的進(jìn)程而定。

《土地管理法（修正案）》、《民法典》等相關(guān)法律法規(guī)頒布后，國家對土地二級市場城市建設(shè)用地的壟斷被打破，城鄉(xiāng)土地二元體制即將終結(jié)，目前農(nóng)村集體所有土地的制度變革正在進(jìn)入深水區(qū)，涉及宅基地和公益性公共設(shè)施等農(nóng)村建設(shè)用地盤活再利用的相關(guān)制度是改革的難點(diǎn)之一，各地正在進(jìn)行著積極的試點(diǎn)探索，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為目前盤活利用宅基地及公益性公共設(shè)施用地等農(nóng)村建設(shè)用地最主要的三個制度工具，雖然其制度發(fā)展已經(jīng)過了十幾年，以重慶地票制度為代表的創(chuàng)新試點(diǎn)也取得了一定的成效。

但以往這些經(jīng)驗和成果畢竟是依托于舊的土地制度框架，目前我國的土地制度已經(jīng)進(jìn)入全新的發(fā)展階段，很多經(jīng)驗已不再適用，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)制度必須順應(yīng)大的政策背景，遵守新的制度規(guī)范，做出相應(yīng)的變革，其發(fā)展和完善仍有待進(jìn)一步的理論研究和實踐探索。 

以下為新規(guī)原文：

關(guān)于印發(fā)《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》的通知

自然資發(fā)〔2021〕178號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，國務(wù)院有關(guān)部委、直屬機(jī)構(gòu)：

《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

自然資源部

財政部

國家鄉(xiāng)村振興局

2021年12月21日

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法

第一條 根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，設(shè)立5年過渡期，過渡期內(nèi)繼續(xù)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑。為規(guī)范開展此項工作，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，是指原“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣、國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，拆舊復(fù)墾安置節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)（以下簡稱節(jié)余指標(biāo)）在省際協(xié)商基礎(chǔ)上由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。

第三條 節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑應(yīng)遵循以下原則：

（一）嚴(yán)守底線，保護(hù)優(yōu)先。落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃統(tǒng)籌管控，實施建設(shè)用地總量、強(qiáng)度雙控，優(yōu)化配置區(qū)域城鄉(xiāng)土地資源，維護(hù)土地市場秩序，保持土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定。

（二）尊重意愿，保障權(quán)益。開展拆舊復(fù)墾安置必須充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見，切實履行民主決策程序，依法保障農(nóng)民土地合法權(quán)益和農(nóng)村建設(shè)用地需求。嚴(yán)格履行審批程序，先批準(zhǔn)后實施，不得先拆舊復(fù)墾再予以追認(rèn)，不得擅自擴(kuò)大規(guī)模。

（三）協(xié)商統(tǒng)籌，供需平衡。省際充分協(xié)商對接，統(tǒng)籌資源資金配置，實現(xiàn)調(diào)劑指標(biāo)和調(diào)劑資金供需平衡。調(diào)入節(jié)余指標(biāo)地區(qū)要落實幫扶責(zé)任，調(diào)出節(jié)余指標(biāo)地區(qū)要立足資源環(huán)境條件實施拆舊復(fù)墾。自然資源部等部門加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)。

第四條 有關(guān)省級人民政府負(fù)責(zé)節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的組織實施和調(diào)劑資金的跨省域收支，市、縣級人民政府負(fù)責(zé)具體實施。自然資源部會同有關(guān)部門對節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑進(jìn)行監(jiān)管，財政部會同有關(guān)部門對調(diào)劑資金跨省域收支進(jìn)行監(jiān)管。

第五條 調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份應(yīng)根據(jù)本地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地、財政收入和土地出讓收益、國土空間規(guī)劃等，合理確定調(diào)入節(jié)余指標(biāo)需求；調(diào)出節(jié)余指標(biāo)省份應(yīng)根據(jù)本地區(qū)第三次全國國土調(diào)查成果、國土空間規(guī)劃、拆舊復(fù)墾潛力、資金需求等，合理確定調(diào)出節(jié)余指標(biāo)需求。

調(diào)出的節(jié)余指標(biāo)，必須來源于增減掛鉤拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的、可長期穩(wěn)定利用的耕地。拆舊復(fù)墾以不破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化風(fēng)貌為前提。位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)或25度以上陡坡的原則上不得復(fù)墾為耕地。節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)赜玫匦枨蠛蠓娇捎糜诳缡∮蛘{(diào)劑。

第六條 調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份優(yōu)先按照東西部協(xié)作和對口支援關(guān)系購買節(jié)余指標(biāo)，鼓勵進(jìn)一步購買其他省份的調(diào)出節(jié)余指標(biāo)。調(diào)劑雙方省份在充分協(xié)商基礎(chǔ)上，由省級人民政府分別提出調(diào)出、調(diào)入節(jié)余指標(biāo)需求報自然資源部，原則上每年不超過兩次。自然資源部商財政部等有關(guān)部門組織進(jìn)行統(tǒng)籌平衡，報請國務(wù)院同意后下達(dá)調(diào)劑任務(wù)。

第七條 國家統(tǒng)一制定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)價格標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價格根據(jù)復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定，復(fù)墾為一般耕地的每畝30萬元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬元。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元（調(diào)劑指標(biāo)來源于復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，每畝40萬元）。

第八條 按照增減掛鉤政策規(guī)定，調(diào)出節(jié)余指標(biāo)省份組織編制和審批拆舊復(fù)墾安置方案、產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份組織編制和審批建新方案、使用節(jié)余指標(biāo)，均應(yīng)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)報自然資源部備案，做到數(shù)量真實、質(zhì)量可靠，圖、數(shù)、實地一致。

第九條 調(diào)出節(jié)余指標(biāo)經(jīng)驗收并由自然資源部核定后，調(diào)劑資金結(jié)算不再經(jīng)過中央財政，由相關(guān)省份自行對接，通過一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入和支出科目反映。

調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份支付調(diào)劑資金后，方可根據(jù)國家核定的調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)組織實施建新方案。

調(diào)出節(jié)余指標(biāo)省份應(yīng)將獲得的調(diào)劑資金全額下達(dá)產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)的地區(qū)，全部用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，優(yōu)先保障安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)修復(fù)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)等，支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金償還。

第十條 自然資源部在核定各省份跨省域調(diào)劑指標(biāo)時，對涉及的有關(guān)省份規(guī)劃耕地保有量等變化情況實行臺賬管理；列入臺賬的，在省級人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等監(jiān)督檢查中予以認(rèn)定。

第十一條 省級人民政府要對調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)的真實性、合法性負(fù)總責(zé)。省級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對拆舊復(fù)墾耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行核實。自然資源部對調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)的真實性、合法性進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)弄虛作假、違背群眾意愿強(qiáng)行實施等問題的，要求限期整改，問題嚴(yán)重的，暫停節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑。

第十二條 本辦法由自然資源部、財政部、國家鄉(xiāng)村振興局負(fù)責(zé)解釋。本辦法自印發(fā)之日起施行，有效期至2025年12月31日。

關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑有關(guān)事項的通知

自然資辦發(fā)〔2021〕72號

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局：

為貫徹落實《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（自然資發(fā)〔2021〕178號），進(jìn)一步明確增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實施有關(guān)要求，規(guī)范有序做好管理工作，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑雙方省份應(yīng)充分協(xié)商對接，對調(diào)劑指標(biāo)規(guī)模、調(diào)劑資金總額、調(diào)劑指標(biāo)擬交付時間等達(dá)成一致后，分別提出調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)需求、填報調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)需求表，于每年11月30日前同步函報自然資源部。格式文本和樣表詳見附件1、附件2。

二、調(diào)出節(jié)余指標(biāo)省份完成拆舊復(fù)墾驗收后，應(yīng)將復(fù)墾地塊納入國土變更調(diào)查進(jìn)行地類變更，并將矢量坐標(biāo)等按要求通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)報備，確保“數(shù)、線、圖”一致，填寫調(diào)出節(jié)余指標(biāo)驗收統(tǒng)計表，向自然資源部提出節(jié)余指標(biāo)核定申請。同一年度調(diào)劑給同一省份的節(jié)余指標(biāo)，原則上應(yīng)一次性申報核定。格式文本和樣表詳見附件3。

三、調(diào)入節(jié)余指標(biāo)省份支付調(diào)劑資金后，可按照國家核定的節(jié)余指標(biāo)實施建新。調(diào)入節(jié)余指標(biāo)可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，也可與其他計劃指標(biāo)配合使用。

四、各級自然資源主管部門會同有關(guān)部門要加強(qiáng)對拆舊復(fù)墾耕地的后期管護(hù)，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”加強(qiáng)日常監(jiān)測監(jiān)管，嚴(yán)格實施耕地用途管制，防止撂荒，不得擅自改變用途。

五、各級自然資源主管部門要加強(qiáng)日常動態(tài)巡查，及時發(fā)現(xiàn)并督促糾正查處弄虛作假等違法違規(guī)行為。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)適時跟蹤督察。

自然資源部辦公廳

2021年12月27日